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中国食品安全危机的根本原因

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发表于 2012-11-9 09:54:27 |显示全部楼层
官方理论认为,影响我国食品安全的深层次因素主要是四个。第一是产业素质因素。我国食品产业准入门槛低等原因,大量食品企业规模小、分布散、集约化程度不高,自身质量安全管理能力较低。这是我国食品安全基础薄弱的最大制约因素。第二是经营者道德因素。当前社会诚信水平总体不高,有些食品行业从业者为获取非法利益大肆生产经营者不符合安全标准的食品。第三是消费结构。一些为改善口感、品相和延长保质期、提高营养成分检测指标的添加物质应运而生,带来了不容忽视的食品安全隐患。第四是我国的食品安全监管工作相对滞后,存在着不少薄弱环节。

官方的理论正确吗?不正确,这是一种推脱责任的借口。笔者一个一个分析。第一个产业因素。准入门槛低、规模小、分布散、集约化程度低是食品产业不发达的表现,它与食品安全状况的好坏没有直接关系。例如改革开放前,我国食品产业更落后,食品安全状况不也很好吗?第二个道德因素,则是不着边际。食品安全危机本质是政府管理危机,与道德没有关系。道德就像原野上的一块巨石,几百年都不会有什么变化。


第三消费结构,更是一派胡言。科学技术本身就是一把双刃剑,它发展越高,对政府管理水平要求越高;如果政府管理水平跟不上科学技术发展速度,那么必然反受其害。现在把科学技术打成“反革命”,说它带来了食品安全隐患,真是“欲加之罪、何患无辞”。


第四政府监管水平差,这才是中国食品安全危机的真正原因。


2、          中国食品安全,无人监管
中国食品安全监管现状如何?作为一名基层的食品监管干部,告诉国人真实情况:当前中国食品安全监管的现状是“无人监管”,所有的监管部门都在装样子、混日子。


举个实例。2011年4月22日苏州电视台播出了《苏州纪委书记痛斥工商副局长食品监管不力》的新闻(网上有),内容是:苏州纪委书记到苏州农副产品检测中心检查工作,翻看检测不合格农副产品台帐时,问:“不合格农副产品如何处理”?检测中心的主管部门农业局的一位领导答道:“农业局没有执法权,由工商局处理”。苏州工商局的一位副局长回答:“检测结果不能作为处罚依据。”言外之意,不能处理。这不是天大的笑话吗?!苏州政府花几千万建个检测中心,配了二十多几人,整天忙来忙去,结果毫无意义。纪委书记大怒,当场痛斥工商局食品监管不力。
其实不仅是工商部门在“造假、装样子”,所有的监管部门都是这样,如“健美猪事件”中的农业部门,“三鹿奶粉事件”、“染色馒头事件”中的质检部门,“地沟油事件”中的卫生部门。这么多年,全国各地发生过数不胜数的重大食品安全事件,可是没有一个事件中国人可以看到监管部门认真工作的身影,而无一例外看到的都是监管部门无耻的“不作为”。
无人监管,这就是中国食品安全监管的现状。痛心啊!
许多国人一定疑问:中国的执法人员不干正事,那么他们每天在干什么?中国执法人员每天很忙,忙着收钱,忙着乱收费、乱罚款。究其原因,是我国特有的“腐朽”的财政制度造成的。我国政府部门实行“自我保障”的财政制度,部门先把钱收上来交得财政,然后财政再拨款给部门(这就是收支两条线),部门收多少财政拨多少,收不上钱就没有财政拨款,至于什么预算、转移支付都是形式而已。所以政中国政府部门的首要工作就是收钱,其它工作放在第二位再说。

3、无人监管的根本原因
中国食品安全监管“无人监管”的根本原因是什么?
第一,没有监督、缺乏问责和“自我保障”的财政制度是两个原因,但是不是根本原因。

第二,体制弊病也不是根本原因。长期以来,国人一直认为多头监管体制造成中国食品安全危机的主要原因。这是一个很低级的错误认识。把多个部门合并成一个部门,难道就有人监管了?到头来,还是“无人监管”。因为部门合并无法解决任何深层次问题,2008年国务院开始的大部制改革,先合并的几个部委就是例子。四年过去了,被合并部委还是老样子,独立部门、独立办公,做的还是原来那些工作,没有变化。

第三,真正的根本原因是专家们设计的“愚蠢”监管制度。当前中国食品监管的各项具体制度,可以用“愚蠢”来形容,比如最主要两项制度食品检测和台帐管理。

先说食品检测。把主要的财力、物力、人力投入到食品末端环节上,而不去管控源头和过程,只有猪才能想出这种方法。并且还有许多专家大讲,食品检测是国际上普遍采用的食品监管的有效方法。作为一个专业人士,我告诉国人,那是胡说,没有这种理论。对于一个略有社会常识的人都知道:检测要先对社会公布检测指标,然后去检测;只要政府一公布检测指标,违法者就会迅速地寻找“新原料或新技术”来规避,从而导致检测无效。所以这么多年来,虽然重大食品安全层出不穷,但是没有一件是监管部门和检测机构发现的。例如2008年的"三聚氰胺"奶粉事件,当年3月,三鹿集团、有关部门就已陆续接到消费者反映,在前期长达四五个月的时间内,各级检测机构先后多次对三鹿奶粉进行检验,"均未发现问题"。 我告诉国人一个公开的秘密,地沟油、瘦肉精、毒豆芽等等,大部分的有害食品都是检测不出来的。从专业角度讲,检测可以作为一种食品监管的方法,但是由于它弊端很大、缺点很明显,所以不能作为食品监管的主要方法,只能作为一种辅助手段。
再说台帐管理。《食品安全法》、《农产品质量安全法》等法律和监管部门的内部规定都要求农业、质监、工商、卫生等所有监管部门,把监督食品生产经营者记好各类台帐作为一项主要监管方法。不想多讲,就一句话,只有猪才能想出这种方法。
其它的监管方法,也同样“愚蠢”。例如监管“地沟油”的方法,是禁止散装食用油销售。这些“愚蠢至极”的监管办法和措施让人去执行,会有人执行吗?会有效果吗?这就是中国食品安全监管,无人监管的根本原因。
其实食品监管者也是中国人,也是老百姓,也要吃饭,他们都想为食品安全做些贡献,但是面对这些“愚蠢至极”的制度,不仅是痛心疾首,有时真想去撞墙。

4、正确思路
前三部分讲了三个问题:第一,中国食品安全危机的根本原因是中国政府监管水平差。第二,中国政府监管水平有多差?食品安全监管是无人监管。第三,为什么无人监管?主要原因是专家们设计的监管制度“愚蠢至极”,没法去执行。下面讲最重要的内容——破解中国食品安全危机的正确做法,先讲正确思路。
目前我国食品安全监管的思路是:以深入开展综合治理和专项整治为目的,加大监管执法力度,强化落实主体责任,严厉打击食品安全违法犯罪(国务院办公厅下发的2012年食品安全重点工作安排)。
这个“打、罚、整治”的思路很明显是错误的。有一个形象比喻:上面水龙头开着,水哗哗地淌满一地,然后叫人用拖把拖干净地面,可能吗?结果一定是水越来越多,最后整个地面上全是水。目前中国食品安全危机就是这个现状:源头的农产品种植不去管,把重点放在末端的检测上;治本的食品安全生产体系(从源头上确保食品安全)不去建立,却把重点放在治标的打击违法犯罪上;结果是先生产出来大量不安全食品,然后去检测、去打击,最后是不安全食品越来越多,以至于目前几乎所有的食品都有问题,老百姓已不知道什么食品是安全的。
应该讲,破解中国食品安全危机的方针是建立食品安全生产体系,从源头上确保食品安全,这个道理很简单,一讲都明白。例如2007年8月国务院新闻办公室发表了《中国的食品质量安全状况》白皮书(以下简称白皮书)讲:多年来,中国立足从源头抓质量的工作方针,……。但是采取怎样的方法和措施去实现它,就很少有人知道了。
白皮书认为可行方法和措施是:建立健全食品安全监管体系和制度,全面加强食品安全立法和标准体系建设,对食品实行严格的质量安全监管,积极推行食品安全的国际交流与合作,提高全社会的食品安全意识。这种认识正确吗?笔者告诉国人,这就是一种外行的认识。
正确的方法是:通过建立食品行业正常的生产经营秩序,实现建立食品安全生产体系。因为从专业的角度讲,建立食品行业“公平竞争、优越劣汰”正常的生产经营秩序,是建立食品安全生产体系的唯一途径,也是从源头上确保食品安全的唯一方法。
因此,中国食品安全监管的正确思路应该是:以建立食品行业“公平竞争、优越劣汰”生产经营秩序为中心,重点抓食品源头的农产品种植环节的生产经营秩序和工商部门队伍建设,简称“一个中心两个重点”。
监管思路的改变,意味着监管大方向的改变。首先是工作重心由打击食品违法犯罪改变为建立食品行业生产经营秩序,其次是监管体制由多部门分管改变为一个部门主管,这个部门就是国家负责市场秩序监管的工商部门。

5、市场秩序是什么?
众所周知,市场经济有一只对资源进行较优配置的“看不见的无形之手”,即以价格规律为核心的市场机制。其实,它还有另一只“看得见的手”,即市场秩序,而且这只“有形之手”比那只“无形之手”更重要。
说市场秩序是“有形之手”,是因为市场秩序的好坏,有很明显的外在表象,可以很容易看清楚,这些外在表象主要有产品质量、诚信经营、消费者权益保护、经济违法犯罪等等。
说它比“无形之手”更重要,因为并不是只要实行市场经济,那只“无形之手”就必然实现资源的合理配置。只有具备公平、公正的市场秩序,形成统一开放竞争有序的现代市场体系,市场的“无形之手”才能合理配置资源。也就说,只要市场秩序搞好了,市场经济就成功了,因为“无形之手”的市场机制是自动、自发的。所以说,市场秩序是市场经济的“发动机”,它的好坏是市场经济的成功与否的根本决定因素。
另一方面,由于市场机制不是万能的,有明显缺陷,在许多情况下会失灵,因而市场秩序不能自发地形成,也不能自我运行;它既需要政府来建立,又需要政府去维护。所以政府监管市场经济的最重要职责,就是建立和维护公平、公正的市场秩序。
上面讲的是原理,下面举一些实例。社会上假冒伪劣产品泛滥成灾,根本原因是什么?如何破解?外行的认识:原因很多,有质量水平差、唯利是图、道德败坏,法律惩罚力度小等等;所以政府要监管质量、监管人、道德建设、法制建设等等。内行的认识:根本原因是政府监管水平差,没有建立和维护好市场秩序,造成市场秩序混乱,假冒伪劣产品趁机大行其道。正确的破解的方法是:从建立和维护市场秩序入手,重点是建立对社会公开、接受社会监管的市场主体诚信经营监管信息平台。
回到食品安全,同样的情况。外行的认识,什么产业、道德、科技、法律等等原因,全都不着边际。真正的原因就是——政府监管水平差,差到无人监管,造成食品市场秩序混乱,乱到所有食品都不安全。正确做法是:建立和维护食品行业的市场秩序,重点是培育农业经营主体,主要是农民专业合作社。
本节最后讲一个重要的常识性专业知识,政府监管市场,应该管什么?改革开放三十多年,中国政府一直没有搞清楚,讲理论时知道应该是管秩序,但是一旦遇到具体问题,就把理论忘掉了,什么管人、管物、管行为等等全出来了。

6、如何建立和维护市场秩序?
这个问题很专业,也很复杂。我还是先讲原理,再讲应用。
全世界市场经济国家监管市场的理论都是市场秩序理论,大致内容如下。市场秩序具有五个方面的要素:一是管理主体;二是经营主体;三是消费主体;四是交换客体,即商品;五是行为,包括管理行为、经营行为等。这其中,最重要是两个:市场经营主体和经营行为。所以建立和维护市场秩序的主要内容,一是市场主体进出秩序的监管,二是市场经营行为秩序的监管。
具体是:⑴进入市场的经济主体必须具备一定的条件,才有资格进入。进入后,如果丧失条件,必须退出市场。⑵ 市场经营行为主要分为竞争行为(经营者之间)和交易行为(经营者与消费者之间)。竞争秩序要公平,既要防止垄断,又要防止不正当竞争。交易秩序要诚信,要保护消费者合法权益。
原理好像不难,其实有一定难度,更难的是如何结合本国国情应用到监管实践中。长期以来,我国是原理也搞不太明白,实践更是一塌糊涂,从而造成市场秩序混乱无序,市场经济畸形发展。一边是经济高速前进,另一边是假冒伪劣、虚假欺诈、食品危机、道德滑坡等经济毒瘤蔓延整个社会。
例如,市场监管的第一个环节是市场主体进出,管什么?怎么管?现行做法是:管人或者管物,严把关口,要把违法分子和假冒伪劣产品挡在关口之外。结果呢?表面很严,其实形同虚设,而且把进口给堵塞了,和今年十一长假高速公路入口堵车排长龙一模一样。
正确的做法是:管秩序,管经济主体进出秩序,方法是通过核准登记管理。简单地讲,第一步,只要主体符合条件,登记后就可以进入市场,这是建立秩序。第二步,主体在进入市场后,如果后来由于某种原因丧失条件,那么必须被清理出市场,这就是维护秩序。
至于主体是不是违法分子,主体所经营的商品是不是假冒伪劣产品,不要去管。因为在这个环节,进出口畅通、井然有序是最重要的。
再例如第二个环节是市场经营行为监管,管什么?怎么管?现行做法是:管行为,严打违法行为。结果呢?行为怎么管,没有人知道。而严打变成运动会,三月来四月走。
正确的做法:还管秩序,管竞争行为和交易行为的秩序,方法是建立对社会公开、接受社会监管的市场主体诚信经营监管信息平台。这个平台对社会公布包括工商登记情况、监管部门监管情况、消费者投拆情况等等市场主体诚信经营的全部信息,其功能类似于淘宝网的买家评介留言平台,让优秀的经营者脱颖而出,让市场和消费者的力量决定经营者的去留。这就是市场经济的精髓,也是市场监管的最高目标。
最后总结一下,什么是管理?就是管好重点、理顺秩序。什么是市场监管?就是管好主体,理顺经营秩序,让市场和消费者去惩罚不良经营者和假冒伪劣商品,让99%以上经营者不敢、也不愿意去违法犯罪。市场经济的主角是市场,市场是真正的巨人,而监管者、执法者只是服务;服务员只有服务好巨人,让巨人发挥作用,市场经济才能健发展。

7、如何管好2亿农民?
破解中国食品安全危机的思路是“一个中心两个重点”,“一个中心”讲过了,最后两部分讲“两个重点”。
建立食品行业生产经营秩序,重点是建立农产品种植环节生产经营秩序,这个理论表面上很简单、好理解,其实包含许多专业理论知识,它是对“从农田到餐桌”全过程监管理论的否定,也是对分段监管理论的否定。由于幅度限制,这里不展开分析。
我国食品安全监管对象包括2亿多户农民、40多万家食品生产企业、323万家食品经营主体、210万家餐饮单位和数量巨大的小作坊、小摊贩、小餐饮,如何有效监管这数以亿计的对象,长期以来理论界和政府不知道科学的方法。正确的做法是:抓源头,重点管好2亿农民,方法是建立农产品种植生产经营秩序。
抓源头,好理解,管好2亿农民,大家就不知道方法了。其实原理不复杂,2亿中国农民都是我们的父老乡亲,他们都是善良无辜的。当前大量的有毒有害的农产品被生产出来,不是他们的错。他们不是专家,他们没有组织,没有人管,有什么农药就用什么农药。只要未来有组织的约束,他们都会按章办事的。
具体是:第一步,培育食品行业经济主体,这是最关键的一步,也是最难的一步。只有把农民(从事农业生产的公民)转变为从事食品行业的经济主体,那么政府监管才能开始。主要形式是两个,一个是如个体工商户、公司、合伙企业等纯商业化经济主体,另一个是农民专业合作社。纯商业化经济主体,我国搞了二十多年,已经很成熟了,但是它能吸纳的农民相对有限。而农民专业合作社可吸纳众多的农民,且与新农村建设的方向相吻合,所以就成了最好的形式。
但是培育农民专业合作,却是我国社会和政府的软肋。国人要知道一个常识,农民专业合作社是什么性质?《农民专业合作社法》第二条说得很清楚,它的本质是民主化的经济组织。这是和其它经济组织如公司、合伙企业的本质区别,其它经济组织的本质是资本化,就是资本说了算。而农民专业合作社是民主化,就是民主说了算;一是它的成员众多,一般都是几十个人;二是它实行一人一票。

至2011年底,全国经工商部门登记的农民专业合作社有52.17万家,入社农户4100万户,占全国农户总数的16.4%。但是我告诉大家一个真实的情况:保守地讲,目前80%以上的农民专业合作社都是“空”的,像苏南这一带90%以上都是“空”的。“空”的含义是,农民专业合作社有工商营业执照,执照锁在柜子里,组织并没有真正在运行,农民还是老样子,各自种自家的地。
原因是什么?其实很简单。民主怎么搞?没有人会的。国人都知道,两、三个中国人开一个公司,都很难合作,整天吵吵闹闹,何况几十个农民在一起?
可是难度再大,也要搞。如果这个问题不解决,中国食品安全永远是一句空话。那么怎么解决?让工商部门去解决,让工商部门负责培育农民专业合作社。这是一项政治任务,也是工商部门的本职工作。在所有的政府部门中,工商部门培育市场主体的能力最强,经验最丰富,中国的市场经济主体大部分都是它培育的。当年培育个体工商户、公司时,谁会?也没有人会,工商部门不也一步一步走过来了。国人放心,中国人有巨大的创造力。农民专业合作社,一年搞不好,二年搞不好,三年就搞好了。
当2亿农民组织成大约一百万左右的农民专业合作社后,政府就可以监管了。这就第二步,即建立农产品种植生产经营秩序。简单地讲,三个环节。第一环节,国家通过许可制度对生产和销售农药、兽药、饲料、饲料添加剂等农业投入品的企业实行监管。第二环节,工商部门和农业部门对农民专业合作社和从事农产品生产销售的企业进行监管,工商部门检查农药、兽药、饲料、饲料添加剂等农业投入品的购进情况,农业部门检查农业投入品的使用情况。第三环节,工商部门负责监管农产品集贸市场,即农产品的流通环节。只要把这三个环节建立好、打通,中国农产品种植生产经营秩序就建立成功了。

8、队伍建设,成败关键
确保中国食品安全,途径是建立食品安全生产体系,方法是建立食品行业“公平竞争、优越劣汰”的生产经营秩序,其“牛鼻子”是建立农产品种植环节的生产经营秩序。而这一切成功与否的关键则是工商部门的队伍建设能否实现正规化。
正规化指什么?两个方面,一是财政经费保障合理,二是建立执法官制度。
实现财政经费保障合理,笔者的方案是把城市内的重要农贸市场重新收归公有,由工商部门管理。这既是建立食品安全生产体系的需要,也从根本上保障了工商部门财政经费合理充分,从根本上解决乱收费、乱罚款,使工商部门把主要精力放在市场监管上。
执法官制度类似外国文官制度,核心就是“忠于法律、不忠于领导(权力)”。主要内容是:一是考试录入,二是独立执法,独立考核,三是权责一致。
工商部门如何建立执法官制度?笔者的方案是干部选拔制度实行“三三制”,改良现在实行的“领导决定制”。现行的“领导决定制”其本质就是“权大于法”,中国政府管理的绝大部分乱象都是由它造成的。必须对其进行改良,不然一切努力都是徒劳的。

所谓“三三制”,就是“领导决定制、资历升迁制和执法官制度”三种干部选拔制度并行。其目的是建立合理科学、顺畅有序的干部选拔制度,其效果是:能力出众的少数人走执法官之路;能力一般、但工作踏实的大部分人走按资历升迁之路;同时又考虑中国国情,给权力又留下一块自留地。这样,为工商部门建立执法官制度造成良好的条件。
在结果这篇长文之前,特别强调一个重要问题。虽然本文指出现行食品安全监管理论和实践几乎全盘错误,但是中国食品安全监管的改革却不需要大刀阔斧,只需要小幅度的改良。原因是只要找到懂行的人,这些问题都可以通过简洁有效改良得到解决。
最后祝中国好运,祝中国人能吃上安全的食品。

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